Se questo è un tribunale lo dica la Consulta

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Romagnosi giuristaLE MOTIVAZIONI DELLA ORDINANZA DEI GIUDICI DI SULMONA- A LUGLIO L’UDIENZA

29 APRILE 2013 – Si svolgerà a luglio l’udienza davanti alla Corte Costituzionale per la decisione sulla questione di illegittimità proposta dal Tribunale di Sulmona in ordine alla soppressione dello stesso ufficio giudiziario;

come riportato in altro servizio, alla iniziativa dei giudici di Sulmona hanno dato seguito diversi tribunali che sono stati soppressi dalla legge approvata nel settembre 2011 con l’accordo tra Pdl e Pd, al quale hanno aderito tutte le altre formazioni ad eccetto dell’Idv. Una parte molto importante delle valutazioni effettuate dal Tribunale riguarda le peculiarità del “caso Sulmona”, che è caratterizzato da un territorio montano, decentrato rispetto alla sede del tribunale dell’Aquila (cui quello peligno è stato accorpato), con dislivelli altimetrici molto aspri e con la sostanziale assenza di un sistema di trasporto pubblico. Pertanto, l’ordinanza che rimette gli atti alla Consulta, nel fare il quadro della questione, prende atto della eccezione formulata dai cancellieri del tribunale peligno che si sono rivolti al giudice del lavoro per impedire l’”interpello” sul loro trasferimento (“in primo luogo a non veder soppresso – sulla base di norme costituzionalmente illegittime – il loro posto di lavoro nell’attuale collocazione geografica di Sulmona e a non essere trasferiti in altre sedi; in via subordinata a non essere trasferiti, prima del triennio previsto dall’art. 11 c. 3 d.lgs 155/2012, come anche a non veder trasferiti prima di tale momento i colleghi che avessero fatto domanda, per l’aggravio di lavoro e per l’accelerazione del processo di soppressione del posto che ne sarebbe derivata; in via ulteriormente subordinata ad essere trasferiti in una sede, anche di altro distretto, meno lontana di quella dell’Aquila; da ultimo, a non essere trasferiti in uffici, di altro distretto, ancor più lontani dello stesso Tribunale di L’Aquila”).

La Corte d’Appello aveva promosso le procedure per il trasferimento su scelta del personale, in vista di quello che tra due anni dovrà essere disposto in attuazione della legge che ha soppresso questo ed altri tribunali. Quindi, sotto un profilo strettamente tecnico, andrebbe valutata : “l’illegittimità costituzionale delle norme dei d. lgs. 155 e 156 del 2012 nella parte in cui avevano soppresso gli Uffici Giudiziari del Circondario di Sulmona in quanto emesse in violazione degli artt. 76, 24, 25 e 3 Cost.:

                                                             a.      per inosservanza della prescrizione della lettera b) dell’art. 1 co 2° l. 148/2011 di tener conto “della specificità territoriale del bacino di utenza anche con riguardo alla situazione infrastrutturale”, specificità che nel caso del Circondario di Sulmona sarebbero costituite dal fatto che il territorio è caratterizzato da condizioni di tale difficoltà di accesso alla prevista sede accorpante dell’Aquila da precludere o rendere estremamente difficoltoso l’esercizio del diritto costituzionale di cui all’art. 24 Cost. imponendo ai residenti nei Comuni più lontani lunghi tragitti su percorsi di alta montagna che arrivano sino a 160 km di distanza, con temperature che in periodo invernale scendono sino ad oltre 20 gradi sotto lo zero e con tempi di percorrenza che arrivano a superare le tre ore;

                                                            b.      per inosservanza della prescrizione della lettera e) dell’art. 1 co 2° l. 148/2011 che imponeva di “assumere come prioritaria linea di intervento, nell’attuazione di quanto previsto dalle lett. a). b), c) e d), il riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della stessa area provinciale, caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni”;

                                                             c.      per violazione del principio del giudice naturale stante la manifesta irrazionalità della distribuzione degli uffici sul territorio del Distretto della Corte d’Appello di L’Aquila;

Le ragioni del territorio…

“Quanto all’entità e attualità del pregiudizio – si legge nella ordinanza del marzo scorso -  il collegio ritiene che, pur aderendo alla prospettiva di ridotta attenzione per i diritti dei lavoratori che il Ministero sembra sollecitare, il procedimento destinato a dar luogo all’automatico inserimento dei dipendenti “perdenti posto” nell’organico di un tribunale distante oltre 100 km dalla sede attuale (112 Km è la distanza stradale, corrispondente al minor tempo di percorrenza, indicata a pag. 161 dell’allegato tecnico allo schema di decreto inviato dal Governo al Senato della Repubblica – All. 9 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo), in territorio montano come quello dell’Abruzzo interno, e sino ad oltre 120 o 150 km dal luogo di attuale residenza, come nel caso di due degli attuali ricorrenti, rispettivamente residenti nei comuni di Roccaraso e Scontrone (vedi distanze pag. 9 e 10 “Analisi collegamenti” All. 1 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo), non possa considerarsi privo di conseguenze immediatamente lesive dei diritti inerenti la persona del lavoratore e i suoi rapporti di lavoro, familiari e patrimoniali, ove iniziato in attuazione di disposizioni illegittime; e ciò sia per il dipendente di fatto “costretto” a chiedere il proprio trasferimento in altro ufficio (comunque distante non meno 125 km per i residenti nei centri più lontani) all’unico scopo di evitare il pregiudizio del collocamento di diritto nel personale di un ufficio ancora più distante, sia per il dipendente che, non avendo proposto domande di trasferimento o non essendo risultato vincitore nei relativi concorsi, debba da subito riorganizzare la propria vita, in vista di un trasferimento di residenza o di un futuro usurante pendolarismo quotidiano, e veda progressivamente sguarnirsi il proprio ufficio, con conseguente aggravio di lavoro, per il trasferimento a domanda di altri lavoratori.

… e l’incidenza con la qualità della vita 

“Non può infatti sfuggire come, nella specifica situazione del Circondario di Sulmona l’entità delle distanze e le caratteristiche montane dei percorsi mutino la qualità stessa dei fatti e del loro impatto nella vita delle persone, non potendo, in tale contesto, differirsi al momento dell’effettivo trasferimento la programmazione delle iniziative da assumere per la corretta gestione del proprio patrimonio e dei propri rapporti familiari e affettivi, né potendo differirsi a tale momento le preoccupazioni per detti rapporti stante la radicale revisione dei progetti di vita immediatamente prodotta da una così inattesa prospettiva e stanti le altrettanto radicali e immediate ripercussioni sulle proprie persone, famiglie e patrimoni.

“Ove si tenga conto di tali aspetti irrilevante è la circostanza che i trasferimenti siano o non siano effettivamente operativi solo a far data dal 13 settembre 2016, atteso che -quand’anche, come affermato dal Ministero, i provvedimenti impugnati fossero destinati a produrre i loro effetti definitivi solo dal 13 settembre 2016- gli stessi, prefigurando da subito un trasferimento del lavoratore a distanza dall’attuale sede di oltre 100 km, sono destinati ad incidere immediatamente e profondamente su aspetti essenziali della sua persona e delle sue scelte di vita.

“Ne deriva che -anche a ritenere idonea la volontà manifestata dal Ministero di non dare attuazione ai trasferimenti prima del 13 settembre 2016 e anche a voler considerare, ove non si ritenessero sufficienti tali dichiarazioni, la possibilità di un parziale accoglimento del ricorso nel senso della limitazione dell’effetto sospensivo sino alla data del 13 settembre 2016 indicata nella comparsa di costituzione del Ministero e ribadita dal Capo Dipartimento dell’O.G. all’udienza del giorno 12 novembre 2012, anche in dette ipotesi, atte a fornire o a considerare raggiunta la garanzia di trasferimenti non operativi prima del 13 settembre 2016- detta garanzia, nella particolare situazione territoriale e infrastrutturale dei Circondari e delle città di Sulmona e L’Aquila, sarebbe comunque inidonea a far cessare l’immediata lesività degli atti impugnati, sia con riguardo alla sfera patrimoniale dei lavoratori (ancor più nell’attuale contesto di gravissima recessione economica) sia con riguardo a quella non patrimoniale.

Quanto alla sfera patrimoniale, per le operazioni di disinvestimento o alienazione di beni che da subito, specie i residenti nelle località più lontane, sarebbero chiamati a compiere o valutare, nella maggior parte dei casi attraverso l’alienazione del bene di maggiore valore patrimoniale e affettivo costituito dall’attuale casa familiare; ciò allo scopo di dotarsi delle disponibilità finanziarie occorrenti per l’acquisto o almeno la locazione, nella città dell’Aquila o nei suoi pressi, di un alloggio adeguato alle esigenze proprie e della propria famiglia.Quanto alla sfera non patrimoniale, per le immediate ripercussioni anche psicologiche derivanti: a) dalla radicale revisione dei propri progetti di vita, b) dalle preoccupazioni per la propria salute, nel caso di mancanza di mezzi per l’acquisto di un nuovo alloggio e di conseguente prospettiva di usurante e costoso pendolarismo quotidiano di centinaia di chilometri, c) dalle ripercussioni nei rapporti con il coniuge e i figli.

Su tali premesse l’assunto del Ministero, secondo cui “nessun provvedimento incidente né direttamente né indirettamente sull’attuale sede di servizio di ciascuno degli odierni ricorrenti [sarebbe] stato mai adottato dall’amministrazione convenuta”, non può essere condiviso, poiché incontestabile è il rilievo che (anche nel caso di trasferimenti operativi solo a far data dal 13 settembre 2016, come anche nel caso di sospensione sino a tale data degli effetti dei trasferimenti) l’attuazione delle norme sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, attraverso l’immediato avvio, mediante gli atti impugnati, di un procedimento volto all’irreversibile “svuotamento” dell’ufficio soppresso, quale condizione per la successiva definitiva soppressione del posto di lavoro nella sua attuale sede geografica, pone sin d’ora il lavoratore, non dinanzi alla prospettiva di una ragionevole modifica, di poche decine di chilometri, del quotidiano percorso da compiere per raggiungere il luogo di lavoro, ma dinanzi all’alternativa fra un usurante pendolarismo quotidiano, su percorsi di montagna lunghi da 100 ad oltre 150 km (200 e 300 considerando il ritorno), e quella del trasferimento della propria residenza in altra città, con essa del trasferimento del proprio coniuge e dei propri figli, o in ulteriore alternativa -nel caso in cui il trasferimento dell’intero nucleo familiare fosse impedito dalle rigidità degli impegni di lavoro o di studio degli altri componenti-, dinanzi alla prospettiva dei periodi di separazione da essi che si imporrebbero, con evidenti ulteriori ripercussioni, sui propri legami affettivi e familiari; il tutto in un quadro che nella sua globalità è da considerare immediatamente e irreparabilmente lesivo di diritti di rilievo costituzionale.

Se si deve “sentire la Costituzione”

“La piena riuscita del progetto di revisione delle circoscrizioni giudiziarie esige, in altre parole, la più stretta adesione ai fondamentali valori e principi costituzionali, mentre il pericolo di un’involuzione nel modo di “sentire la Costituzione” da parte degli stessi organi di governo costituisce eventualità non improbabile sotto l’urgere delle difficoltà economiche e finanziarie che gravano sul nostro Paese, eventualità le cui conseguenze, tuttavia, sono sempre assai più gravi, nel lungo periodo, degli inconvenienti che per tali vie si è inteso superare.

“Ulteriore premessa, implicita in quanto sinora affermato, ma altrettanto indispensabile, a giudizio del collegio, nella ricostruzione storico sistematica delle norme, è che i contenuti delle leggi in parola sono il portato di un lungo periodo di ricerche che hanno avuto nella Relazione al Parlamento Italiano sulla Stato della Giustizia dell’anno 1996 il proprio momento di maggior approfondimento.

“A tale Relazione (d’ora in poi chiamata “Relazione del 1996”) hanno fatto riferimento i più importanti documenti del Consiglio Superiore della Magistratura, sino alla Risoluzione del 13 gennaio 2010, e con essi alla stessa relazione del Gruppo di Studio in materia di revisione delle circoscrizioni giudiziarie istituito presso il Ministero della Giustizia con D.M. del 13 ottobre 2011 (d’ora in poi chiamata “Relazione del Gruppo di Studio Ministeriale”) le cui premesse e conclusioni contengono ampi richiami alla Relazione del 1996. Ma decisivo è il rilievo che la stessa legge 14
settembre 2011, n. 148, contenente la delega al
Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari, risulta concepita nel solco di tale Relazione i cui punti centrali, ivi compresi taluni dati testuali, sono perfettamente riconoscibili nelle disposizioni e nell’impianto generale della stessa Delega.

“Alla luce di tali contenuti il collegio osserva come fra le più rilevanti ragioni sottostanti le domande dei lavoratori e le finalità ultime della Legge Delega, valutate in relazione ai principi costituzionali che si assumono violati, esista una stretta continuità logica e di valori. In considerazione di detta continuità è parso utile, nell’esposizione delle varie questioni, non attenersi al loro ordine logico ma all’ordine della loro maggiore o minore prossimità agli interessi oggetto di domanda.Essa riguarda la distanza, obiettivamente eccessiva in termini sia chilometrici che di tempi di percorrenza, fra la sede di Sulmona e la futura sede accorpante dell’Aquila; più ancora la distanza fra quest’ultima e i più lontani comuni del Circondario di Sulmona.

“Si tratta di dato di rilevanza immediata nella presente controversia, in relazione all’art. 35 della Costituzione, per la non ragionevolezza del sacrificio imposto ai lavoratori, con il loro automatico collocamento in una sede ubicata, in territorio montano, ad oltre 100 km di distanza dall’attuale posto di lavoro. Si tratta inoltre di dato di più generale interesse per la totalità dei residenti nel Circondario in relazione agli artt. 24 c. 1 e 2 e 111 c. 2 della Costituzione, per l’estrema difficoltà nell’esercizio del diritto di difesa e per la squilibrata posizione rispetto alle controparti residenti in prossimità della sede, derivanti dalle non ragionevoli difficoltà di accesso alla sede accorpante dalla totalità dei Comuni del Circondario di Sulmona, taluni, come già visto, ubicati sino ad oltre 150 km dalla nuova sede.

Un contesto ottocentesco…

iL cap. 16 della ordinanza di rimessione alla Consulta riguarda il molto significativo problema: “-Distanze e altitudini – realtà moderne e contesti ottocenteschi” e viene introdotto con un riferimento preciso a studi eseguiti: “Sul piano delle conseguenze pratiche per utenti (art. 24 Cost), e lavoratori (art. 35 Cost.), il collegio rileva che dagli studi prodotti dai ricorrenti (All. 1 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo), si ricava che la situazione dei collegamenti (dallo stesso Governo ritenuta effettivamente difficoltosa), è tale, da poter dar luogo, in condizioni di traffico normale, a tempi di percorrenza, per i residenti nei comuni più lontani sino a 2 ore, col mezzo privato, e sino ad oltre 3 ore con il mezzo pubblico, (non sempre peraltro esistente; pag. 8, 9 e 14 all. 1 fasc. lav. in sede di ricorso introduttivo); e ciò senza considerare i casi di pioggia, neve o ghiaccio, tutt’altro che infrequenti su percorsi che superano anche 1800 mt. (pag. 3 -4; 15-45 all. 1 fasc. lav. in sede di ricorso introduttivo) e per condizioni di gelo, in taluni tratti stradali notoriamente al di sotto dei 20 gradi nei mesi invernali.

“Lo stesso dicasi delle altitudini, che fanno del Circondario del Tribunale il più elevato o fra i più elevati, per altitudini medie e massime (pag. 15 all. 1 fasc. lav. ricorso intr.).

“Si tratta di dati implicanti tempi di percorrenza che, nell’attuale contesto storico, caratterizzato da ritmi di vita non paragonabili a quelli dei secoli passati, risultano irragionevolmente lunghi, sproporzionati al confronto di quelli occorrenti per il compimento delle restanti attività o ai tempi occorrenti al resto dei cittadini per raggiungere la sede del proprio Tribunale, tali comunque da porre i residenti e le economie dei rispettivi territori in posizione di evidente svantaggio rispetto ai residenti in territori diversi, e ciò anche a voler prendere a “modello”, e a confrontarle con le condizioni di “normalità” di traffico sopra indicate, le situazioni “patologiche”, di traffico rallentato, di talune grandi città.

“Di qui anche la scarsa perspicacia, a opinione del collegio, di talune affermazioni o parole d’ordine, che non si ritiene di poter far proprie, sulla rispondenza di alcuni tribunali a contesti non moderni ma ottocenteschi.

“Non meno gravose, a opinione del collegio, sono le difficoltà di collegamento ogni qual volta le medesime -per la particolare ampiezza del circondario, l’eccentricità del capoluogo e le caratteristiche montane dei percorsi stradali e ferroviari (peculiarità tutte presenti nel Circondario del futuro Tribunale di L’Aquila)- possano esse stesse tradursi, per i costi e disagi imposti ai residenti nei comuni più lontani, in fattori di dissuasione, anche di natura economica, dall’utilizzo del mezzo di tutela giurisdizionale.

“Si tratta di condizioni che assumono particolare rilievo nelle situazioni processuali in cui la mancata comparizione della parte possa rivelarsi decisiva ai fini della lite (convalida di sfratto, interrogatorio formale, comparizione coniugi, audizione del destinatario di istanze di fallimento) o in cui possano pregiudicare l’esercizio di fondamentali diritti processuali, come quelli legati alla posizione di imputato o persona offesa (con riferimento anche alle altre condizioni necessarie per preparare la sua difesa di cui all’art. 111 c. 3 Cost.).

“Di qui l’esistenza di condizioni sperequate fra i residenti nelle località più lontane e i residenti in prossimità della sede, atte ad indurre i primi, a seconda della maggiore o minore rettitudine e della rilevanza economica o morale del torto subito, ad accettare il torto, o, al contrario, a farsi ragione da sé (artt. 3, 24 c. 1 e 2, 111 c. 2 Cost.).

                     …  e la “estrema difficoltà” per la tutela dei diritti

Il cap. 18 si imbatte preliminarmente nel  “rilievo dell’estrema difficoltà nell’esercizio del diritto.

“In relazione ai fattori dissuasivi sopra indicati va segnalato il consolidato orientamento della Corte Costituzionale nella considerazione dell’estrema difficoltà nell’esercizio del diritto quale condizione equivalente alla lesione del diritto medesimo.

“In tal senso è l’orientamento espresso già in termini di giurisprudenza consolidata nella sentenza 190/1971 ove la Corte Costituzionale afferma che “Secondo la ormai costante sua giurisprudenza, il principio di uguaglianza assicura ad ognuno parità di trattamento in situazioni non differenziate. Le modalità di esercizio del diritto di difesa, pertanto, possono essere legittimamente disciplinate in modo diverso, purché rispondenti alle caratteristiche di ciascun procedimento, con l’ovvio limite che non rimanga vanificato o reso estremamente difficoltoso l’esercizio del diritto stesso” nonché ex plurimis, nella sent. n. 69 del 1994 ove, in materia di termini processuali, la Corte afferma che “sussiste come conseguenza delle evidenziate discriminazioni la denunziata lesione del diritto di difesa, poiché il termine di quindici giorni previsto dall’art. 680, … si palesa tanto ristretto da rendere impossibile o comunque estremamente difficoltoso l’esercizio del diritto stesso, a cagione sia del numero e della complessità degli adempimenti richiesti, sia del fatto che questi sono per larga parte rimessi … ad organi dello Stato estero”.

“Identico principio è ribadito nella sentenza 342/1999, anche se di infondatezza, ove la Corte Costituzionale, in riferimento alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 7 gennaio 1998, n. 11 (Disciplina della partecipazione al procedimento penale a distanza e dell’esame in dibattimento dei collaboratori di giustizia, nonché modifica della competenza sui reclami in tema di art. 41-bis dell’ordinamento penitenziario), per contrasto con gli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione, ritiene l’infondatezza della questione sul rilievo che “la mancata presenza fisica dell’imputato nell’aula in cui si celebra il dibattimento” non “integrerebbe un fattore in sé idoneo a compromettere … il diritto di difesa”, in tal modo ribadendo il principio di effettività del diritto sancito dall’art. 24 Cost.

“Nello stesso senso infine è la sent. n. 339 del 2001 in relazione a diverse leggi regionali che rendono difficoltoso l’esercizio del diritto di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost.

“Su tali premesse il collegio ritiene che le difficoltà di collegamento rilevate nello stesso Allegato tecnico alla Relazione Illustrativa dello schema di decreto legislativo (ove si legge che le “difficoltà di collegamento” sono “effettivamente presenti” – All. 9, pag. 162 fascicolo lavoratori in sede di ricorso introduttivo) costituiscano di per se stesse condizioni di estrema difficoltà nell’esercizio del diritto di difesa e alla tutela giurisdizionale, e ciò sia nella considerazione assoluta di tali diritti sia in relazione alle condizioni di parità, rispetto alle controparti, in cui, alla luce degli artt. 3, 24 c. 2 e 111 c. 2 Cost., l’esercizio di tali diritti va assicurato.. Si tratta di condizioni di difficoltà e sperequazioni implicite nello stato di fatto prodotto dalle norme sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, come tali direttamente rilevanti sulla legittimità costituzionale delle stesse.

“Ancor più significativi di tali dati -in se stessi inidonei a fondare un giudizio di non manifesta infondatezza della questione (posto che un tribunale più lontano di altri sarà sempre presente all’interno di qualsiasi proposta di riduzione di uffici giudiziari)- sono i rilievi espressi dallo stesso Presidente della Corte d’Appello dell’Aquila, nella relazione inaugurale dell’anno giudiziario 2011-2012 -ove segnala che il “Circondario del Tribunale di Sulmona… si estende in aree interamente di montagna, poste per la gran parte oltre i milleduecento metri di altitudine, notevolmente distanti da qualsiasi altra possibile sede, carenti di infrastrutture di collegamento al capoluogo di Provincia e soggette a sfavorevoli condizioni metereologiche, con frequente presenza sulle strade di neve e ghiaccio nel periodo invernale” aggiungendo che detto Tribunale, per tali ragioni oltre che per la presenza della più importante struttura penitenziaria della regione, “anziché della ventilata soppressione… necessiterebbe semmai, di … un proprio Ufficio di Sorveglianza”